中金 | CCER蓄势待发：《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》公开征求意见
Abstract
摘要
《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》作出哪些规定？
1）《管理办法》征求意见稿对CCER交易市场管理模式进行四点优化：CCER方法学由生态环境部统一征集遴选后发布；审定与核查机构监管方面，由市场监督管理总局会同生态环境部按照《认证认可条例》规定，对审定与核查机构进行市场准入的行政审批；交易管理方面，组建全国统一的交易机构，开展集中统一交易；项目和减排量登记管理方面，由项目业主和第三方审定与核查机构对相关项目和减排量材料真实性、合规性“双承诺”，政府进行监督检查。
2）强调CCER的真实性、唯一性、额外性，确保项目减排量可测量、可追溯、可核查。《管理办法》对CCER项目的审定条件作出规定，强调CCER项目方法学选择和使用的得当性，项目的真实性、唯一性和额外性，以及项目对可持续发展作出的贡献。《管理办法》规定申请登记的温室气体自愿减排项目应于2012年6月13日之后开工建设；减排量的产生时间应在2020年9月22日之后，并且在项目申请登记之日前5年以内。
CCER的“前世今生”：发展历程与最新趋势
1）CCER的发展历程：我国的CCER体系于2012年启动建设，2015年进入交易阶段。2017年暂停签发。暂停签发后，存量CCER仍可在地方碳市场上交易，并用于全国碳市场履约抵消。
2）政策趋势：CCER停发后政策持续完善，今年以来CCER体制机制及基础设施建设提速。2017年后，有关部门持续对CCER的政策体系进行完善，并推进CCER交易的基础设施建设。2023年3月30日，生态环境部社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议，为后续CCER项目的签发提供依据。2023年6月27日，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统建设项目初步验收，为CCER的注册登记和上线交易做好基础设施准备。
3）交易情况：全国碳市场推动CCER需求走高。全国碳市场上线交易后，CCER成交量出现较大幅度提升。这主要是由于全国碳市场控排企业使用CCER抵消履约的需求，拉动CCER成交量走高。CCER在各地方碳市场交易情况各有差异，呈现局部活跃态势。上海、广州交易量相对较高，天津在2021年出现较大成交量。
CCER蓄势待发，将产生哪些影响？
2）对减排企业：盘活碳资产，增加绿色收益。CCER机制提供了标准化途径，使企业能够将减排量开发成可交易的碳信用（carbon credit），通过碳市场交易获得绿色收益，增加企业的减排动力。
3）对金融机构：拓展业务范围，促进金融资产多元化。CCER作为一种基础的碳资产，能够作为底层资产参与多种金融工具的开发。我们认为，围绕CCER开发多元化的金融产品，既能提高碳市场的活跃度，增加企业的减排动力，又能帮助金融机构拓展业务范围，促进金融市场的多元化发展。
Text
正文
《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》要点梳理
2023年7月7日，生态环境部就《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）公开征求社会意见。[1] 征求意见期截至2023年8月6日，《管理办法》生效后，原国家发展改革委2012 年6 月13 日发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）将同时废止。[2]
图表1：CCER在我国的发展历程
资料来源：国家发改委，生态环境部，中金公司研究部
我们认为，温室气体自愿减排交易是全国碳排放权交易市场的重要补充。碳排放权交易市场主要纳入高碳行业的重点排放单位，而可再生能源、林业碳汇、甲烷利用、节能增效等对减碳增汇有重要贡献的众多行业无法通过市场机制获得减排经济回报。因而，我们认为启动自愿减排交易市场将有利于激励更广泛的行业和企业参与减排活动。同时，建立全国统一的温室气体自愿减排交易市场将有利于解决减排机制种类繁多造成的标准不一、价格不一、市场割裂，挤占优质减排资源等问题，提高碳市场的定价能力和运转效率。
《管理办法》是保障全国温室气体自愿减排交易市[文]场有序运行的基础性制度，从自愿减排项目审定与[章]登记、减排量核查与登记、减排量交易、审定与核[来]查机构管理等环节，对温室气体自愿减排交易及其[自]相关活动的基本管理要求进行规定，明确了各市场[1]参与主体权利和责任。在与2012年版《暂行办[7]法》充分衔接的基础上，《管理办法》征求意见稿[量]对主要环节进行备案管理的模式进行了调整，更加[化]体现简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，[ ]进一步突出项目业主和第三方审定与核查机构的主[ ]体责任，加强全流程信息公开要求，强化事中事后[ ]监管，切实维护市场诚信、公开、透明。
我们对《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》文本进行分析，并与2012年版《暂行办法》进行对比，总结要点如下：
CCER交易市场管理模式“四个优化”
图表2：《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》对CCER交易管理模式的优化
资料来源：生态环境部，中金公司研究部
► 方法学管理优化
方法学由生态环境部统一征集遴选后发布，不再由各方法学开发者申请备案。[3] CCER方法学是CCER项目开发的重要依据，也对应了自愿减排市场的支持领域。考虑到自愿减排项目种类繁多，新的减排技术不断涌现，生态环境部将持续面向全社会公开征集自愿减排项目方法学建议，并择优发布减排效果明显、社会期待高、技术争议小、数据质量可靠、社会和生态效益兼具的行业和领域方法学，逐步扩大自愿减排市场支持领域。
► 审定与核查机构监管优化
不再通过备案方式确定第三方审定与核查机构，而[1]是由市场监督管理总局会同生态环境部按照《认证[7]认可条例》规定，对审定与核查机构进行市场准入[q]的行政审批。
► 交易机构管理优化
不再通过备案形式确定多家交易机构分散交易，而是组建全国统一的交易机构，开展集中统一交易。
► 项目和减排量登记管理优化
由原来的项目和减排量备案改为由项目业主和第三方审定与核查机构对相关项目和减排量材料真实性、合规性“双承诺”，政府进行监督检查。
CCER项目的审定条件与重要时间规定
► CCER项目审定条件
《管理办法》对CCER项目的审定条件作出规定，强调CCER项目方法学选择和使用的得当性，项目的真实性、唯一性和额外性，以及项目对可持续发展作出的贡献。同时，《管理办法》规定具有法律和国家政策规定的减排义务的项目、纳入国家和地方碳市场的项目、不具有唯一性的项目不得申请CCER项目登记。我们认为，《管理办法》对CCER项目提出的审定要求强调了CCER项目对温室气体减排的贡献，有助于避免对减排量的重复计算，有利于CCER交易机制对绿色低碳发展产生切实作用，且能促进我国CCER交易市场与国际自愿碳市场的进一步接轨。
图表3：CCER项目的审定条件与禁止情形
资料来源：生态环境部，中金公司研究部
《管理办法》对CCER项目开发过程中两项重要的时间要求作出了规定。其一，申请登记的温室气体自愿减排项目应于2012年6月13日之后开工建设。该日期为2012年版《暂行办法》印发实施的时间，标志着自愿减排交易机制正式建立，这一安排主要是为保证CCER项目的开发是受到自愿减排交易机制的激励。
其二，减排量的产生时间应在2020年9月22日之后，并且在项目申请登记之日前5年以内。前者划定了明确支持碳达峰碳中和目标提出后产生的减排量，表明自愿减排交易市场以服务碳达峰碳中和目标为根本目的。后者主要为了确保申请登记的项目减排量可测量、可追溯、可核查，规定申请登记的项目减排量可以向前回溯5年。
图表4：对于项目实施起始时间与减排量产生时间的要求
资料来源：生态环境部，中金公司研究部
第三方审定与核查机构监管要求
图表5：CCER第三方审定与核查机构监管要求
资料来源：生态环境部，中金公司研究部
CCER的“前世今生”：发展历程与最新趋势
在深度报告《碳市场建设提速，金融机构参与正当时》中，我们详细梳理了CCER的发展历程、项目类型、供求面与政策面。在本文中，我们结合CCER的最新政策和交易数据，对CCER当前的发展趋势进行追踪。
CCER的发展历程
图表6：自愿碳市场的生态系统
资料来源：VCM Primer，中金公司研究部
图表7：2017年CCER暂停签发后，存量CCER可在地方碳市场进行交易
资料来源：各交易所官网，中金公司研究部
图表8：全国碳市场第一个履约周期CCER消纳情况
资料来源：中国自愿减排交易信息平台，生态环境部，中金公司研究部
CCER发展的政策趋势
图表9：近三年CCER相关政策趋势
资料来源：图中各部委/监管机构/交易所官网，中金公司研究部
CCER交易情况回顾
全国碳市场上线交易后，CCER成交量出现较大幅度提升。这主要是由于全国碳市场控排企业使用CCER抵消履约的需求，拉动CCER成交量走高。
图表10：中国自愿减排证书成交量（2015~2023）
注：出于数据可得性原因，图表数据包含天津、深圳、广州、四川、上海地方碳市场的协议转让和挂牌成交量
资料来源：iFinD，中金公司研究部
CCER在我国地方碳市场交易情况各有差异，呈现局部活跃的情形。从成交量来看，上海、广州碳市场交易量总体高于其他市场，天津市场在2021年成交量较大。在交易量较大的市场中，其CCER价格普遍较高。从交易价格来看，北上、广州的CCER价格总体高于全国平均水平和其他市场水平。我们认为，这也说明了活跃的市场能够带来更高的市场预期，从而提升自愿减排碳价水平，有利于提高自愿减排企业的积极性，以助力碳中和目标。
图表11：中国温室气体自愿减排市场成交量（万吨）
资料来源：iFinD，中金公司研究部
图表12：中国自愿减排碳市场CCER价格
资料来源：复旦碳价指数，中金公司研究部
CCER的主要用途是重点排放单位的履约抵消，构成了CCER需求的主要来源，CCER交易价格也与强制碳市场存在联动。目前多数CCER的最终使用者是参与缓解气候变化的私营企业，用以抵销其温室气体排放来实现公司气候目标或作为强制碳市场的抵消用于管控企业履约。2021年全国碳市场上线后，CCER交易量出现较大幅度增加。
生态环境部允许控排企业采用CCER抵消履约的比重最高不超过5%，这在一定程度上为CCER的需求设置了上限。然而，根据全国碳市场第一个履约周期运营数据测算，控排企业采用CCER抵消清缴的比重大约在0.73%左右，由此可知CCER的实际需求仍有较大增长空间。
从国际碳市场经验来看，当CCER签发量过低、签发速度过慢时，CCER 供不应求将导致价格走高。从国际市场来看，全球最大自愿减排市场VCS（Verified Carbon Standard）在2022年收到的项目注册和认证申请需求分别增长了243%和90%。与之相对应的是VCS较为缓慢的审理周期和认证流程，从而直接导致自愿减排碳市场的碳信用证书供应不足。
2020年，习近平总书记提出“碳达峰，碳中和”的30、60目标后，低碳发展和可持续发展成为了热点议题，使得市场对于未来发展前景有着较强的预期，较大程度上调动了自愿减排企业积极性。在2021年7月中国统一电力行业碳市场正式启动后，随着碳配额供给机制的完善以及碳配额总量逐步收紧的政策趋势，CCER需求量明显提升。从数据来看，2020年和2021年的全国自愿减排碳市场成交量明显高于往年，CCER存量进一步消纳。2022年和2023年（截至6月）成交量低于前期水平。供应不足叠加需求上升，该情况整体提高了CCER价格水平。截至2023年6月，市场CCER价格位于50元以上的区间，北京、上海和广州地区CCER价格处于历史高位，对碳配额价格形成了短期倒挂。
CCER蓄势待发，将产生哪些影响？
对控排企业：增加履约灵活度，缓解履约压力
图表13：碳排放权交易市场控排企业履约方案
资料来源：通力律师事务所《金融资产管理机构参与CCER交易之模式探析及风险防范》[13]，中金公司研究部
► 重点排放单位履约
在CCER价格低于碳配额的情况下，对超排企业而言，购买CCER来抵消超排部分，相较购买碳配额而言成本较低。
► CCER-碳配额互换
CCER与碳配额可以1:1的比例进行互换，这种工具与CCER抵消碳配额清缴具有相似性，但实质是采用不同品种碳资产构建的碳互换金融工具。例如2018年6月，中国石化上海石化股份公司与杭州某能源公司完成了碳配额交易与CCER置换的首单交割。[14]
我们认为，在碳市场覆盖行业扩容、配额总体收紧的前提下，控排企业对CCER的需求总体呈上升趋势。以发电行业为例，碳配额分配量主要由供电、供热基准值和修正系数决定，生态环境部在《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》中下调基准值，对于发电行业碳配额的总量设定总体呈现收紧趋势。[15] 因此我们认为，CCER交易机制有助于缓解全国碳市场整体履约压力，强化碳市场的价格发现功能。此外，对于CCER市场需求的判断也应考虑履约豁免机制和灵活机制的影响。[16]
图表14：发电行业各类别机组排放基准值（2021年、2022年）
注：平衡值也即盈亏平衡值，是各类机组配额盈亏完全平衡时对应的基准值。2021 年平衡值根据 2021 年各类机组经核查排放量以及本方案确定的配额分配方法计算得出，反映各类机组实际碳排放强度。
资料来源：生态环境部，中金公司研究部
对减排企业：盘活碳资产，提高绿色收益
人民银行行长易纲表示，绿色交易所的功能之一是推动绿色溢价稳步降低，绿色金融、绿色技术要逐步推动绿色溢价降低，增强企业和家庭使用绿色能源的意愿。[18] 我们认为，CCER机制提供了标准化途径，使企业能够将减排量开发成可交易的碳信用（carbon credit），通过碳市场交易获得绿色收益，增加企业的减排动力。
图表15：不同类型CCER项目产生的减排量
注：CCER项目数据为2017年CCER停发前的数据
资料来源：IIGF，中金公司研究部
对金融机构：拓展业务范围，促进金融资产多元化
CCER作为一种基础的碳资产，能够作为底层资产参与多种金融工具的开发。我们认为，围绕CCER开发多元化的金融产品，既能提高碳市场的活跃度，增加企业的减排动力，又能帮助金融机构拓展业务范围，促进金融市场的多元化发展。
图表16：碳金融市场的结构层次与产品种类
资料来源：北京环境交易所[19]，中金公司研究部
► CCER质押融资
CCER作为一种碳资产，可以参与碳资产质押融资业务。企业将已获得或未来将获得的CCER碳资产作为质押物进行担保，获得金融机构的融资。目前，CCER既可单独作为质押物进行融资，也可以与碳配额进行组合共同构成质押物。我们认为，CCER质押融资工具能够帮助企业进一步盘活碳资产，提升碳资产融资的灵活性，充分发挥碳交易在金融资本与实体经济之间的联通作用。
图表17：CCER参与碳质押融资业务相关案例
资料来源：国资委，中证网，人民网，中金公司研究部
► CCER与碳挂钩债券
碳债券是指发行人为筹集低碳项目资金向投资者发行并承诺按时还本付息，同时将低碳项目产生的碳信用收入与债券利率水平挂钩的有价证券。[20] CCER的项目业主可以通过CCER交易获得收益，并在此基础上发行碳挂钩债券。例如中广核风电公司于2014年发行的“14核风电MTN001”，创新地将项目产生的碳收益通过CCER机制审定、核证成为可交易的CCER，其中浮动利率和签发的CCER挂钩。
► CCER与碳保险
碳保险是碳金融体系中的重要支持性工具，主要功能是保障碳金融活动中买卖双方承担的风险。CCER的部分项目开发受自然因素影响较大，且CCER交易市场出于发展初期，价格波动相对较大，我们认为碳保险能够对企业、金融机构参与CCER及相关金融产品的交易活动起到保障和支持作用。与CCER关联较为紧密的碳保险主要包括碳减排交易担保、碳信用保险、森林碳汇保险等。
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本文摘自：2023年7月9日已经发布的《CCER蓄势待发：《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》公开征求意见》
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